（意見書）「公益通報者保護法案」に対する意見
2004/4/5
「公益通報者保護法案」に対する意見
２００４年３月２３日
日本労働弁護団
幹事長 鴨田 哲郎
第１ 意見の趣旨
公益通報者保護案（以下、「法案」という）は、外部通報についての保護要件を加重することによって、内部通報を誘導しつつ、内部通報を受けた組織が採るべき措置や環境整備については何らの規定も置いていない。これは、通報される側（事業主）の立場を偏重し、通報主体保護の視点からの真摯な検討を欠くものといわざるを得ない。
また、「法案」は、「公益通報者」「通報対象事実」を極めて狭く設定したうえ、「保護要件」を過重に定めており、通報者保護、ひいては一般国民、消費者の保護に資さないばかりか、これら要件を満たさない限り、何らの保護も受けえないとの誤解を生じさせ、さらには判例の到達水準を低下させるおそれもある。
よって、本法案は、通報者保護、一般消費者保護の目的を適切に果たしうるよう抜本的修正が施されるべきである。
第２ 理由
１ 「法案」の基本構造
「法案」は、公益通報者の保護を図ることによって、国民の生命、身体等の保護に関する法令遵守を促進させようとするものである。
法令遵守（コンプライアンス）を促進させるにつき、法令を遵守していない組織（事業者）の自浄能力に期待するか、かかる期待をしても実行は薄いと考えるかは政策立案者（政府）の判断であるが、「法案」の立法経緯からしても、組織の自浄能力への期待を一般国民がそれ程有していないことは明らかであり、有力企業の中にはマスコミでたたかれながらも不正行為を繰り返している企業がいくつもあることは厳然たる事実である。
この点が政策判断にあたって十分に考慮されねばならないにも拘らず、「法案」は、組織の自浄能力への期待をもって十分との基本的立場に立つ。仮に、かかる立場に立つとすれば、かかる期待が実現されるための様々な手立て（組織から独立した通報受付機関の設置義務、同機関の調査及び是正措置命令権限の明定、同機関設置の周知義務等々）が講じられなければならない。しかし、「法案」は、いかなる措置も、その努力義務すら定めていない。
組織の自浄能力に期待して内部通報を誘導しながら、内部通報を受けた組織に対しては、何らの責務も課さないのであれば、この間の経緯からして、一般国民に知らされるべき情報が組織内に封印されてしまう事案が多数生じるであろうことは明らかである。
２ 保護される通報の限定
(1) 「通報対象事実」の限定
「法案」は「通報対象事実」を「犯罪行為等の事実」に限定したうえ、犯罪行為等が既に発生した場合と「まさに生じようとしている」場合のみ保護対象とする。しかし、これでは余りに狭きに失し一般消費者に必要な情報が提供される可能性は極めて低い（しかも、内部通報後２０日もの外部通報“禁止”期間を置いている）。
そもそも、ある事象が、犯罪等と規定されているのか否か、規定されている場合、構成要件事実が何であり、違法性阻却事由が存するか否かなどについて一般従業員等に正確な知識を要求するのはあまりにも酷である。誤った知識に基づく通報については何らの保護も受けえず、サンクションを甘受せざるをえないとすれば、通報を抑制する効果は極めて大きいと言わざるをえない。一般従業員等の健全な常識を信頼して広く反社会的行為全般を「通報対象事実」とすべきである。
また、「法案」では、現在罰則の定めなき場合や基となる規制自体が存しない場合には保護の余地が全くない。変化や発展の激しい今日において、「国民の生命、身体、財産その他の利益の保護」を図るためには法規制未了の新分野こそ、内部からの正確な情報が発信されねばならない。唯一その情報を知り得る当該事業所の労働者等による通報を保護の対象から除外するのでは、制度の目的を達しえないことは明らかであろう。
(2) 「公益通報者」の限定
「法案」は「公益通報者」の範囲を労働者（派遣労働者が派遣先に通報する場合と取引事業者に雇用される労働者が取引先に通報する場合を含む）とするのみであって、当該事業者の役員等を対象外とする。しかしながら、「法案」は法令遵守の促進が目的である以上、労働者と役員等を区別すべき合理的理由はない。また、「法案」によれば、我が国に多数存するいわゆる兼務役員からの有益な「通報」はほとんど期待しえないであろう。
なお、今日、雇用・就業形態の多様化が進行する中で、労働者性が微妙なケース（インディペンデント・コントラクター、在宅就業者等々）が増加しており、これらの者についても、役員同様、「公益通報者」としなければならない。
(3) 通報方法の制限
「法案」は外部（行政機関及びマスコミ等）通報に対する保護要件を過重に定め、以って内部通報を誘導する。その基本発想は、労働者に対する不信と誤情報による損害発生のおそれである。
しかし、労働者一般は、自己が所属する組織に極めて忠実であって、組織人としての義務や責任と、市民としてあるいは個人の人格としての正義感（さらには、組織から加えられるおそれのある不利益への不安）との葛藤の末、通報に踏み切るのが通常である。したがって、外部通報にあたっては極めて強い抑止力が働いているのであり、これに対する保護要件を加重するのは、通報される事業者の立場ばかりを不必要かつ過剰に保護するものであってバランスを欠く。誤情報について、事業者において適切、迅速に対応すれば、相応の損害は防げるはずである。そもそも、通常、マスコミで取り上げられ報道されるような不正行為の性質からして、前提たる社会的ルールを自ら破る者に保護を主張する資格などないというべきであろう。
なお、内部通報については、本来、当該組織の活動に関わる者が当該組織内にて意見表明することは自由であるはずで、それが問題となるのは、その意見表明が組織の秩序を明らかに乱した場合にのみである。よって、内部通報について規定を設ける必要性は、本来ないはずである。しかるに、規定を置かざるをえないのが、日本の企業・組織の実態であることこそ直視されねばならない。
３ 保護の不十分性
(1) 「解雇の無効」について
① 解雇等を禁止すべきである
「法案」は、解雇を無効とするが、「禁止」とすべきである（労基法１９条１項、均等法８条３項、育介法１０条等参照）。また、解雇と同様に、有期雇用労働者に対する、内部通報を理由とする雇止めも「禁止」しなければならない。解雇等の無効を定めるだけでは、被解雇者自ら解雇無効を主張して訴訟等に及ばなければ保護を受けえず、明快に禁止と定めなければ、保護の実効性は薄い。
② 外部通報の場合の解雇禁止の要件
「法案」は、外部通報（行政機関を除く）の保護要件を３重に定める。しかし、そもそも合理性または相当性を欠く解雇は無効であり（労基法１８条の２）、合理性や相当性は諸般の事情を総合考慮して法的評価としてなされるものであって、画一的な要件の設定にはなじまないものであるから、合理的な外部通報との定めにとどめるべきである。
(2) 不利益取扱いの禁止について
「法案」は、「降格、減給その他の不利益な取扱い」をしてはならないとするが、「法律上、事実上の不利益な取扱い」とすべきである。通報者に対しては、いじめや差別など、法的に争うことが困難な事実上の措置が様々になされるのであり、これら一切を禁止の対象として明示すべきである。また、退職者については、通常想定される退職金、退職年金の不支給、減額、返還請求や再就職の妨害など、禁止する内容について適切な例示を置くべきである。
(3) 民事刑事の免責規定
通報者に対しては、通報自体を理由とする民事上（損害賠償請求）、刑事上（名誉毀損等）の責任追及のほか、情報の根拠となる資料の入手・持出しを理由とする民事上（損害賠償請求や懲戒）、刑事上（窃盗等）の責任追及が通常想定されるべきところ、これらにつき「法案」は何ら免責規定を置いていない。免責規定がなければ、不利益取扱いの当否を、裁判所で対等に争うことすらままならず、保護の実効など図れようはずもない。
(4) 立証責任
「法案」の書きぶりからすると全ての保護要件該当性の主張・立証責任を労働者に課すように受取られかねない。解雇その他の不利益取扱がなされた場合、法的解決の場は裁判となり、その場において、保護対象者にふさわしい十全の活動が、使用者等との現実の関係の中で保障されねば、禁止規定等を定めたところで何の意味もない。使用者等と労働者の関係は、使用者の圧倒的優位にある。使用者等は証拠の全てを確保（または廃棄）し、他方、労働者が不利益取扱を受けた後に証拠となるべき資料・情報にアクセスすることはほとんど不可能である。
よって、労働者が指摘する不利益取扱いの理由及び保護要件の欠如の主張立証責任はいずれも使用者等に課されなければならない。
４ おわりに
以上により、「法案」が通報者保護、さらには一般消費者保護からみて極めて不十分であり、「法案」によって、公益通報が増加し、以って一般消費者の保護が今以上に図られるとは考え難い。
さらに、労働者には様々に付された要件の全てをクリアしない限り、一切保護は受け得ないとの誤解、使用者には要件の１つでも欠けていればいかなる処置をとっても何ら法律上の問題は生じないとの誤解を与えることとなろう。
そして、最も厚く保護されるべき事象ですら様々に法的要件が付されていることは、「通報対象事実」以外の事実の通報については更に保護要件を加重しなければバランスを欠くとも考えられ、今日の判例水準（諸般の事情を総合考慮のうえ、使用者の処置が労働契約上有効か否かを判断する）が低下させられる危険もあると言わざるをえない。
「法案」は、抜本的に修正されない限り、その掲げた目的を達しうるものとは考えられない。
以 上